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33万民办非企业单位或转型为社会服务机构


2016-05-04 22:27 来源: 中国社工时报

中青在线  2016年05月03日  记者 王亦君


  33.1万个,这是截至今年第一季度,在我国各级民政部门登记的民办非企业单位的总数。


  民政部民间组织管理局副局长黄茹介绍说,根据1998年10月国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,民办非企业单位是“企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织”。


  近年来,民办非企业单位发展非常迅速,已经占据我国66万多家社会组织的半壁江山。各类民办非企业单位广泛活跃在教育、科技、文化、卫生、体育、养老、社会工作、环境保护、法律援助等领域,在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会管理、提供公共服务、增加就业岗位、扩大对外交往等方面发挥了重要作用,已成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。


  将从9月1日起实施的《慈善法》规定,我国的慈善组织将有“基金会、社会团体、社会服务机构”三种形式,黄茹表示,这三种组织形式就是目前在民政部门登记的三类社会组织,即按照《基金会管理条例》登记的基金会、按照《社会团体登记管理条例》登记的社会团体,以及按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》登记的民办非企业单位。非营利性民办学校、民办医院、民办养老院、民办博物馆、民办社会工作机构等组织,都是民办非企业单位。


  黄茹介绍说,《慈善法》将“民办非企业单位”修改为“社会服务机构”的主要原因是,“民办非企业单位”这一名称已经落后于这类社会组织发展的实际需要。一方面,“民办非企业单位”是一个否定式的命名,外延不清,从字面理解,容易涵盖其他组织,例如基金会、社会团体等组织也都是民办的,也都是“非企业”;另一方面,这一名称内涵不清,不能准确反映这类组织提供社会服务,从事公益事业等特征。


  同时,过于强调“民办”,不利与官办民营、民办公助、以及推进有条件的事业单位转为社会组织等新的发展趋势相适应。


  近年来,许多专家学者、社会组织从业人员都建议对名称进行调整,认为现有名称虽然在90年代用于笼统涵盖社会上各类民办社会事业并无不妥,但随着民办非企业单位的发展路径和特点越来越清晰,应当在法律法规修订中给予重新命名。在《慈善法》的起草过程中,这一意见得到了全国人大的认可。


  据介绍,按照《慈善法》规定,慈善活动可以分为三类:一是基金会、慈善会等以募集资金为专长的慈善组织向受益对象提供的资金物资等物质性帮助;二是志愿者向受益对象提供的志愿服务;三是社会服务机构等以专业服务为专长的慈善组织向受益对象提供的无偿专业服务。比如慈善医院为交不起医疗费的病人提供的无偿手术治疗,非营利性教育机构为贫困学生提供的免费教育培训,非营利性养老机构为交不起护理费的老年人无偿提供食宿和护理,残疾人服务机构为残疾人提供的康复服务,法律援助机构向交不起律师费的困难人员提供法律援助,社会工作机构向陷入社会关系调试困境的人员提供社会工作服务,罕见病服务机构为罕见病患者及家属提供的救助服务,救助机构为流浪人群提供的庇护服务等等。从国外和我国港澳台地区的经验看,类似社会服务机构等专业服务类慈善组织向残疾人、困境儿童、贫困人口、老年人等困难群体提供的无偿专业服务是慈善活动的重要形式,这也是我国社会服务机构(即民办非企业单位)未来发展的主要方向。


  可以说,社会服务机构在慈善事业中的主要职责就是提供专业的慈善服务。


  慈善组织是社会组织中的一部分,这表明不是全部的社会组织都会成为慈善组织,那么社会服务机构中有哪些适宜成为慈善组织呢?


  《慈善法》第九条列出了慈善组织需要具备的七项条件:一是以开展慈善活动为宗旨;二是不以营利为目的;三是有自己的名称和住所;四是有组织章程;五是有必要的财产;六是有符合条件的组织机构和负责人;七是法律、行政法规规定的其他条件。


  由于成立社会服务机构本身就需要在民政部门履行登记手续,因此凡是依法登记的社会服务机构,第三到第七项条件都可以基本具备。所以,是否具备慈善组织潜质,关键看两方面:一、是否以开展慈善活动为宗旨,其业务范围是否符合《慈善法》第三条规定的慈善活动范围;二、其运作过程中是否能真正落实非营利性,是否可以达到慈善法要求的信息公开、内部管理、公益支出标准等管理规定。


  业务范围方面,《慈善法》第三条规定,“本法所称慈善活动,是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的下列公益活动:(一)扶贫、济困;(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境;(六)符合本法规定的其他公益活动”。


  目前我国的民办非企业单位按照《民办非企业单位登记暂行办法》分为教育、卫生、文化、科技、体育、劳动、民政、中介服务、法律服务、以及其他类,共计十大类,除了中介服务和其他这两类的业务范围公益性不强,另外八类多数符合慈善法对业务范围的要求。


  非营利性方面,按照《慈善法》《民办非企业单位管理暂行条例》《民间非营利组织会计制度》的具体要求,一个社会服务机构要确保非营利性,应当符合以下要求:一是要具备非营利的宗旨和目的,资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报,不能像企业一样以利润最大化为目标;二是产权清晰,组织应当以捐赠财产为基础开展活动,资源提供者不享有该组织的所有权;三是有完善的非营利性组织法人治理结构,履行信息公开义务,业务活动和财产管理使用公开透明、可问责。


  由于历史原因,社会服务机构中有部分组织产权并不清晰,逐利倾向也比较严重。例如部分出资举办的民办学校举办者依据《民办教育促进法》要求取得“合理回报”,实质上是按出资比例分红,偏离了非营利组织的宗旨,公益慈善性不强。同时,由于《民办非企业单位登记管理暂行条例》立法年代较早,除了允许法人以外,还允许以合伙和个体形式举办民办非企业单位,在法理层面,这两类组织的财产与举办者个人的财产是难以区分开的。


  因此,可以将个体型、合伙型民办非企业单位以及出资举办要求取得合理回报的民办学校排除在慈善组织范围之外。


  近年来,随着经济社会发展和广大人民群众公益慈善意识的增强,大量公益慈善类社会服务机构不断涌现,如民办社会工作服务机构、民办法律援助机构、民办艾滋病防治机构、民办残疾人康复教育机构、为孤独症、渐冻症、血友病等罕见病患者提供康复服务的民间关爱机构、全免费或部分免费的民办职业培训机构,民间灾害和紧急救援机构、为社会组织提供孵化评估等支持服务的“伞形机构”等等。这些社会服务机构多由公益组织或公民个人捐赠财产设立,不向其服务对象收取费用或者仅向部分服务对象收取服务成本,其收入主要来源于社会捐赠、财政补助、政府购买服务收入、其他公益组织购买服务收入等公共支持性收入。这类机构之所以能获得公共支持性收入,主要由于其提供了社会必需且政府基本公共服务不能有效覆盖的公益服务,政府从有效提供公共服务角度愿意向其购买服务或提供财政补助,基金会等公益组织愿意向其提供资助,社会公众也愿意向这类公益机构进行捐赠。从财产属性、宗旨和业务活动看,这些社会服务机构与基金会一样,都属于财团法人(或捐助法人),都从事《公益事业捐赠法》和《慈善法》所规定的公益事业或慈善事业。


  4月中旬,民政部部长李立国在全国民政系统学习贯彻实施《慈善法》培训班上表示,民政部要协助国务院法制办做好社会组织三部条例的修订工作,并完成民办非企业单位向社会服务机构名称的转换。


  据了解,民政部目前正在抓紧制定慈善组织认定办法,作为《慈善法》的配套制度,《慈善法》实施后,我国33万多民办非企业单位或将依照慈善组织认定办法向民政部门提出认定申请。


  黄茹介绍说,目前,从民政部门的管理实践看,已经有部分民办非企业单位具备清晰的产权关系,有明确的慈善宗旨和业务范围,建立了比较完善的法人治理结构,具备较高的社会公信力,初步具备了慈善组织的特征。


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